Een Stadstol en kilometerheffing: Kan Brussel dit Zomaar Opleggen?

Een stadstol en kilometerheffing: kan Brussel dit zomaar opleggen?

De vooropgestelde regeling zou inhouden dat bij het binnenrijden van Brussel en op bepaalde plaatsen in het gebied een “smart” stadstol of zonale heffing wordt aangerekend die hoger zal zijn in de spitsuren, met daarbovenop een “smart” heffing berekend op het aantal gereden kilometers, waarvan het bedrag tevens zal verhogen tijdens de spitsuren. Minder vervuilende voertuigen, met een fiscale pk tot en met 7, zouden worden vrijgesteld van de stadstol maar blijven onderworpen aan de kilometerheffing. In het weekend en tijdens werkdagen tussen 19u en 7u zouden pendelaars evenwel gratis kunnen rijden naar en binnen Brussel. De regeling zou in de plaats komen van de verkeersbelasting in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De verontwaardiging over de voorgestelde regeling kwam vooral van Vlaamse en Waalse kant; voor Vlaamse en Waalse pendelaars zal de afschaffing van de verkeersbelasting immers niet gelden, en komt de stadstol en de kilometerheffing dus bovenop hun gewestelijke verkeersbelasting. Door de nieuwe maatregel zouden frequente pendelaars bedragen van rond de 1000 euro extra per jaar moeten betalen aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Brusselaars zouden enkel een zonale- en kilometerheffing worden aangerekend bij het gebruik van een vervuilend voertuig in Brussel (met vrijstelling van verkeersbelasting). Zij zouden geen bijkomend tarief moeten betalen bij verplaatsingen naar de andere deelstaten aangezien Vlaanderen en Wallonië vooralsnog geen gelijkaardige maatregelen hebben aangekondigd.

De invoering van de voorgestelde stadstol en kilometerheffing kadert, volgens het netwerk duurzame mobiliteit, ruimer binnen het Brusselse mobiliteitsplan GoodMove en de hervorming van de autofiscaliteit die gebaseerd wordt op een belasting op het gebruik in plaats van op het bezit van een voertuig.

In de mate dat dit initiatief het autogebruik beoogt te verminderen met het oog op een betere levenskwaliteit, sluit het aan bij wat geleerd “exnovatie” wordt genoemd. Dit begrijp verwijst naar het uit de omloop en het gebruik halen van handelingen, producten, diensten en processen die vanuit de duurzaamheidsproblematiek als schadelijk worden ervaren. De stadstol en de kilometerheffing kunnen gezien worden als een aanvullende maatregel om komaf te maken met de vervuilende auto en overlast bezorgende files. Zij vullen de regeling inzake de Brusselse lage-emissiezone. Beiden werken gedragssturend aangezien autogebruikers aangemoedigd worden om stil te staan bij de kosten en baten van al dan niet vermijdbare autoverplaatsingen. De zonale-en kilometerheffing zouden autogebruikers (en ondernemingen als verstrekkers van bedrijfswagens) dus een keuzemogelijkheid geven om aan kosten te ‘besparen’ wat op zijn beurt zou leiden tot verminderde luchtvervuiling en overlast bezorgende files.

Naast de vraag naar de wenselijkheid van dergelijke maatregelen vanuit o.a. politiek en sociaal oogpunt, stelt zich de vraag of Brussel juridisch gezien wel zomaar een stadstol of kilometerheffing kan opleggen, in het bijzonder aan personen en bedrijven die buiten het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gevestigd zijn. Het antwoord op deze juridische vraag brengt ons bij de regelgevende bevoegdheid van het Gewest.

Op dit vlak is in de eerste plaats rekening te houden met het feit dat België deel uitmaakt van de Europese Unie en dat haar instellingen de bevoegdheden van de Europese instellingen evenals de bestaande Europese regelgeving in acht moeten nemen. De eerste vraag die zich dan ook stelt, is of dit een materie betreft die beheerst wordt door Europese regels waardoor de mogelijkheid voor België om op te treden al dan niet wordt uitgesloten. Op het vlak van de stadstol en de kilometerheffing zijn de Belgische instanties nog bevoegd om op te treden, maar er moet wel rekening worden gehouden met het Europese kader en onder meer Richtlijn 1999/62 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen en Richtlijn 2019/520 betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen.

De mogelijkheid voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om een stadstol en kilometerheffing aan te nemen is in de tweede plaats afhankelijk van de regels van bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gemeenschappen en gewesten. Ingevolge de hervorming van de instellingen zijn immers verschillende bevoegdheidsdomeinen overgedragen aan de gewesten. Op dit vlak is rekening te houden met het kluwen aan regelgeving dat gevormd wordt door de bepalingen van de Grondwet, de Wet op de Hervorming van de Instellingen van 1980 en de Bijzondere Financieringswet van 1989.

Een eerste belangrijk punt dat in dit verband eerst moet worden opgelost, is de vraag of de tolheffing en de kilometerheffing te kwalificeren zijn als een belasting dan wel als een retributie. Afhankelijk daarvan zijn verschillende regels van toepassing. Algemeen gesteld kan een belasting omschreven worden als een heffing of prestatie die door de overheid opgelegd wordt om overheidsuitgaven in het algemeen te financieren, wat impliceert dat de betaler geen onmiddellijke individuele tegenprestatie ontvangt. Daartegenover staan retributies, die een vergoeding zijn voor een specifieke dienst die onmiddellijk verkregen wordt door de betaler en representatief is voor de waarde van de ontvangen dienst. Een stadstol en een kilometerheffing kunnen onder beiden vallen, afhankelijk van hoe ze worden gekwalificeerd. Zo vatte het Waals Gewest eerder de kilometerheffing voor vrachtwagens op als een retributie terwijl het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Vlaams Gewest de heffing hebben opgevat als een belasting.

Retributie?

Indien de Brusselse voorgestelde maatregel een retributie betreft dan kan, volgens de Grondwet, het Gewest in principe autonoom de retributie heffen, zo deze verband houdt met een van de materiële bevoegdheidsdomeinen.

In het kader van de stadstol en kilometerheffing zijn er in het bijzonder twee mogelijke relevante gewestelijke materiële bevoegdheidsdomeinen, afhankelijk van hoe de voorgenomen heffingen worden verantwoord.

Zo de maatregel zou worden gezien als een maatregel om de luchtkwaliteit te verbeteren, kan ze worden aangeknoopt aan de bevoegdheid van de gewesten voor het milieu- en waterbeleid, waaronder ook luchtvervuiling valt. De federale overheid blijft hier wel bevoegd voor het vaststellen van productnomen, d.w.z. om de voorwaarden te bepalen waaraan een product moet voldoen om op de markt te kunnen worden gebracht. Deze federale bevoegdheid verhindert echter niet dat de gewesten het gebruik van het product, eens het op de markt is gebracht, mogen regelen. Zo is enkel de federale overheid bevoegd om de samenstelling van pesticiden te bepalen, maar kan het gewest wel het gebruik ervan door afnemers regelen. Evenzo bepaalt de federale overheid (intussen eigenlijk grotendeels de Europese overheid) de normen waaraan motorvoertuigen zijn onderworpen, maar kan een gewest het gebruik ervan aan banden leggen, zoals reeds het geval is met de implementatie van lage-emissiezones (LEZ). De stadstol en kilometerheffing zouden onder dit beleidsdomein kunnen worden geplaatst indien deze maatregelen aangeknoopt kunnen worden aan de doelstelling om de luchtkwaliteit te verbeteren. Hoewel het conceptueel gezien plausibel is dat voertuigen een deel van de ‘milieugebruiksruimte’ innemen, is het juridisch gezien evenwel moeilijk te beargumenteren dat het gaat om een vergoeding voor een aanwijsbare individuele dienst op het vlak van leefmilieu.

De stadstol en kilometerheffingen zouden echter ook gezien kunen worden als een vergoeding voor het gebruik van de weginfrastrcutuur. Zo dit de beweegreden achter de regelingen zou zijn, dan kan de maatregel worden aangeknoopt aan de gewestelijke bevoegdheid inzake openbare werken en transport waarvoor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ook bevoegd is. In het licht van deze verantwoording is de kwalificatie als een retributie plausibel: de gebruiker van de Brusselse stadsinfrastructuur moet hiervoor betalen. Het schoentje wringt hier evenwel omdat niet alle gebruikers moeten betalen, maar enkel zij die met een bepaald vervuilend motorvoertuig rijden.

Belasting?

Algemeen gezien kan worden gesteld dat, indien het gaat om een belasting, er eerst gekeken moet worden of het gaat om een belasting die al dan niet onder de Bijzondere Financieringswet valt die, naast het toewijzen van een aandeel in de belastingsinkomsten aan de verschillende deelstaten, bepaalde specifieke bevoegheden inzake belastingen toewijst aan de deelstaten. Zo zijn volgens de Bijzondere Financieringswet de verkeersbelasting op autovoertuigen en de belasting op de inverkeersstelling “gewestelijke” belastingen. Het gaat eigenlijk om de zogeheten “oneigenlijke” belastingen die oorspronkelijk federale belastingen betreffen, maar waarvoor de gewesten bevoegd zijn gemaakt om de aanslagvoet, de heffingsgrondslag en de vrijstellingen ervan te wijzigen. Deze wet bepaalt ook dat, indien de belastingplichtige een leasingbedrijf is, deze bevoegdheid enkel mag worden uitgeoefend mits er een samenwerkingsakkoord bestaat tussen de drie gewesten. Volgens Professor Michel Maus (VUB/Advocaat) impliceren deze bepalingen in de Bijzondere Financieringswet dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de verkeersbelasting voor de Brusselaars niet kan afschaffen maar deze hoogstens op nul kan zetten, en dat als er geen samenwerkingsakkoord met de andere gewesten komt, de regeling mogelijk discriminerend kan zijn en bovendien  belemmerend zou kunnen werken voor leasingbedrijven.

Buiten de voormelde gevallen in de Bijzondere Financieringswet gelden de algemene fiscale bevoegdheidsregels opgenomen in de Grondwet en in bijzondere wetten. Deze regels impliceren dat federale overheid in principe belastingen kan heffen op eender welke grondslag, zelfs in domeinen die niet tot de federale bevoegdheid behoren. Dit geldt omgekeerd ook voor de deelstaten; zij kunnen belastingen heffen ongeacht of de heffing aanknoopt bij hun materiële bevoegdheidsdomeinen. Daarnaast geldt dat, indien de federale overheid van haar bevoegdheid gebruik maakt en een belasting heft op een bevoegdheid die in de eerste plaats aan de deelstaten toekomt, de deelstaten de bevoegdheid verliezen om fiscale maatregelen te nemen die hun niet-fiscaal beleid zouden ondersteunen. De gemeenschappen en gewesten mogen namelijk geen belastingen heffen op materies die het voorwerp uitmaken van een federale belasting.

Een bijkomend aandachtspunt inzake gewestelijke belastingen is dat zij, algemeen gesteld, slechts kunnen worden opgelegd aan de inwoners van het betrokken gewest, dit wil zeggen personen wier fiscale woonplaats gesitueerd kan worden in het gewestelijke grondgebied. Indien het Brussels Hoofdstedelijk Gewest deze maatregel dus zou willen doorvoeren in de vorm van een belasting, dan kan ze deze belasting als het ware slechts opleggen aan haar inwoners en bijgevolg geen extraterritoriale werking aan deze maatregel verlenen, ten aanzien van inwoners van de andere deelstaten. Het lijkt bijgevolg niet zo vanzelfsprekend om de voorgestelde zonale-en kilometerheffing in de vorm van een belasting door te voeren, zonder samenwerking met de andere gewesten. De financiële last zou immers op de schouders van Brusselaars terechtkomen, een situatie die de Brusselse regering juist wenst te vermijden met het voorstel om de verkeersbelasting af te schaffen. De bepalingen inzake de Brusselse belastingsbevoegdheden blijven als dusdanig relevant voor de analyse van het voorstel om de verkeersbelasting voor Brusselaars af te schaffen.

Besluit

De bevoegdheid van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om een stadstol en kilometerheffing in te voeren is geen simpele aangelegenheid. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kan beleidsmaatregelen van duurzaamheidstransitie, innovatie en exnovatie, dan wel een ‘policy mix’ hiervan, slechts doorvoeren binnen de mogelijkheden geboden door de bestaande juridische (staats)structuur. De ingewikkelde regelgevende constructies waartoe de staatshervormingen hebben geleid vormen een belangrijke belemmering voor de implementatie van een op duurzaamheid gericht milieu- en algemeen welzijnsbeleid. Misschien kan een toekomstige staatshervorming daar verandering in brengen.

De kwestie van de kilometerheffing doet ook nog verschillende andere interessante juridische vraagstukken rijzen, die in het verleden ook werden vooropgesteld naar aanleiding van de invoering van een gewestelijke kilometerheffing voor vrachtwagens. Zo rijst de vraag of de maatregelen niet leiden tot discriminatie, al dan niet een belemmering vormen op het vrij verkeer van personen en diensten (in het bijzonder relevant voor leasingbedrijven bij afwezigheid van een samenwerkingsakkoord), en of de voorziene handhavingsmechanismen (videocontrole) wel toegelaten zijn in het kader van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Meer algemeen doen de stadstol en kilometerheffing de vraag rijzen naar de verenigbaarheid van deze voorgestelde maatregelen met de fundamentele rechten en vrijheden zoals het zelfbeschikkingsrecht en het eigendomsrecht of voor wat betreft ondernemingen, met de vrijheid van ondernemen. Daarnaast kunnen er vragen rijzen omtrent het sociale luik van dergelijke transitiemaatregelen, en meer bepaald over de impact ervan op personen voor wie er weinig andere praktische of betaalbare alternatieven voor autogebruik overblijven.

In het kader van het multidisciplinair onderzoek dat gevoerd wordt door de VUB en ULB naar de governance uitdagingen van exnovatie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (project “Gosete”) staat een juridisch team in voor het beantwoorden van deze vragen. Het project focust meer bepaald op exnovatie in de context van de LEZ-zone, de circulaire economie en digitalisering.

Wie vragen voor te leggen heeft gerelateerd aan Brusselse initiatieven die verband houden met exnovatie in deze gebieden mag deze steeds voorleggen. Stuur een email naar contact-gosete@ulb.ac.be.